A transição para o novo sistema de tributação do consumo cria um período de convivência entre tributos estruturados a partir de lógicas distintas. De um lado, permanecem temporariamente o ICMS e o ISS, calculados segundo as regras atuais. De outro, passam a ser implementados a CBS e o IBS, concebidos como tributos sobre valor agregado, não cumulativos e calculados por fora do preço.
Em 2026, inicia-se a fase de testes da CBS e do IBS. A partir de 2027, a CBS substitui integralmente PIS e Cofins, enquanto o IBS permanece com alíquota reduzida em 2027 e 2028. Entre 2029 e 2032, a participação do IBS aumenta gradualmente, ao mesmo tempo em que as alíquotas do ICMS e do ISS são reduzidas. A extinção definitiva do imposto ocorre em 2033.
Nesse contexto, empresas prestadoras de serviços passarão por diversos anos em que uma mesma operação poderá estar sujeita simultaneamente ao ISS e à CBS e, progressivamente, ao IBS.
A composição da base de cálculo do ISS
Uma das questões decorrentes dessa convivência é definir se os valores correspondentes à CBS e ao IBS devem integrar a base de cálculo do ISS.
A Lei Complementar nº 116/2003 estabelece, em seu artigo 7º, que a base de cálculo do ISS é o preço do serviço. Por ser bastante anterior à Reforma Tributária, a lei não contém regra específica excluindo CBS e IBS desse preço.
A Lei Complementar nº 214/2025 também não solucionou expressamente a questão. Para fins de CBS e IBS, a legislação adotou o preceito de que novos tributos não integram sua própria base de cálculo e, durante o período de transição, ICMS, ISS, PIS e Cofins também são excluídos da base dos novos tributos. Não foi prevista, entretanto, regra análoga determinando expressamente que CBS e IBS sejam excluídos das bases do ICMS e do ISS.
Surge, assim, a dúvida sobre se a CBS e o IBS devem ser excluídos da base do ISS.
O paralelo com o ICMS
Essa mesma discussão já começou a ser enfrentada pelos Estados em relação ao ICMS.
A Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo tem adotado o entendimento de que, quando efetivamente exigíveis, CBS e IBS integram o valor da operação e, consequentemente, a base de cálculo do ICMS. A posição parte do artigo 13 da Lei Complementar nº 87/1996 e da ausência de regra que determine a exclusão dos novos tributos.
Para 2026, contudo, a própria SEFAZ/SP afastou essa inclusão em razão das características específicas do ano de testes, em que os valores de IBS e CBS não representam, como regra, um ônus adicional efetivamente cobrado do adquirente.
Pernambuco também se manifestou sobre o tema. Embora sua Resolução de Consulta nº 39/2025 tenha partido da interpretação de que CBS e IBS poderiam integrar a base do ICMS, a SEFAZ/PE posteriormente esclareceu que os novos tributos não deverão compor a base do imposto estadual especificamente em 2026, diante da sistemática aplicável ao período de testes.
Essas manifestações não vinculam os Municípios, mas indicam uma possível linha interpretativa dos fiscos durante a transição: na ausência de exclusão legal expressa, os novos tributos poderiam ser considerados parte do valor da operação ou do serviço para fins dos tributos atualmente existentes.
O problema adicional dos serviços financeiros
Nos serviços financeiros, a questão apresenta uma complexidade adicional.
No regime geral, normalmente é possível identificar um preço do serviço e calcular CBS e IBS separadamente sobre esse valor. A estrutura do novo sistema permite, portanto, visualizar com maior facilidade o valor da operação antes dos novos tributos e os valores de CBS e IBS acrescidos à transação.
Diversos serviços financeiros, entretanto, não são remunerados por uma tarifa ou comissão individualizada. A remuneração pode decorrer do spread, do desconto, da diferença entre receitas e despesas financeiras ou de outras formas de margem.
A própria legislação reconhece essa particularidade ao estabelecer, em diversos casos, que a base de cálculo no regime específico de serviços financeiros é formada pelas receitas das operações, observadas as deduções autorizadas.
Nesse contexto, nem sempre existe um preço contratualmente estabelecido ao qual CBS e IBS possam simplesmente ser adicionados. O tributo pode precisar ser extraído da própria margem apurada segundo as regras do regime financeiro.
A definição da base do ISS pode se tornar, portanto, controvertida. Será necessário determinar se o valor correspondente à CBS, calculado a partir dessa margem, representa efetivamente parte do preço do serviço para fins do artigo 7º da Lei Complementar nº 116/2003 ou se corresponde a parcela tributária autônoma que deve ser segregada da remuneração sujeita ao ISS.
Há fundamento para afastar a inclusão?
Entendemos que existem argumentos jurídicos relevantes para sustentar a exclusão de CBS e IBS da base do ISS, tanto para serviços submetidos ao regime geral quanto para operações financeiras sujeitas ao regime específico.
A sistemática instituída pela Reforma Tributária foi estruturada para aumentar a transparência da tributação sobre o consumo, reduzir efeitos cumulativos e separar o tributo do valor econômico da operação. A própria Lei Complementar nº 214/2025 determina que CBS e IBS não integram suas próprias bases e retira expressamente ICMS e ISS dessas bases durante a transição.
Nesse sentido, permitir que CBS e IBS sejam incorporados à base de cálculo do ISS produz efeito inverso: o imposto municipal passa a incidir também sobre valores correspondentes aos novos tributos, criando tributação sobre tributo durante justamente o período destinado à substituição progressiva do sistema anterior.
A existência do PLP nº 16/2025 reforça a relevância da controvérsia. O projeto pretende alterar expressamente a legislação para excluir CBS e IBS das bases do ICMS, do ISS e do IPI, com fundamento, entre outros aspectos, no princípio da neutralidade. Até o momento, contudo, o projeto permanece em tramitação na Câmara dos Deputados.
Quais os próximos passos em relação ao tema?
Apesar da existência de fundamentos para questionar a inclusão, a ausência de regra expressa e a posição já adotada pelos Estados não permitem afirmar que será pacífica a exclusão da CBS e do IBS da base do ISS.
Será relevante, portanto, acompanhar as alterações das legislações municipais, eventuais consultas tributárias e orientações operacionais dos principais Municípios ao longo da transição.
As empresas prestadoras de serviços podem já dimensionar o impacto financeiro das duas hipóteses de cálculo e definir a estratégia a ser seguida caso os Municípios se posicionam pela inclusão do IBS e CBS na base do ISS.
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